Земельное двоевластие — нижегородское название положения, при котором землёй в городе распоряжается не город, а область. Сложилось во второй половине 2000-х годов на фоне противостояния губернатора Валерия Шанцева и мэра Вадима Булавинова, когда полномочия по земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, перешли к областному правительству, а у мэрии остались согласования, коммуникации и социальная инфраструктура. Юридическая конструкция с тех пор сменилась дважды, но само разделение сохраняется и в 2026 году: по общему федеральному правилу землёй распоряжался бы город, однако область изъяла это полномочие обратно собственным законом.[1][3]

Как это устроено юридически

Спор середины 2000-х годов держался на прежней редакции федерального закона о введении в действие Земельного кодекса: право распоряжаться неразграниченными землями в административном центре субъекта закреплялось за регионом. Именно на эту норму ссылалась областная прокуратура, когда добилась отмены поправок, распространивших полномочия области на все муниципалитеты.

С 1 марта 2015 года действует новая конструкция. Введённая Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ статья 3.3 отдала предоставление неразграниченных земель органу местного самоуправления городского округа — то есть по общему правилу городу.[1]

Но одновременно у регионов появился инструмент перераспределения полномочий. Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 197-З, принятым Законодательным собранием 18 декабря 2014 года и подписанным губернатором Шанцевым, часть полномочий органов местного самоуправления передана правительству области — и передана «на неограниченный срок». Закон вступил в силу 1 января 2015 года, за два месяца до федеральной нормы, которая иначе вернула бы землю городу.[3]

Что осталось у города

По действующей редакции областного закона правительство области предоставляет земельные участки на территории городского округа город Нижний Новгород за несколькими исключениями. Городу оставлены участки, которые предоставляются гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, под индивидуальными гаражами и гаражными кооперативами, отдельные случаи для крестьянских (фермерских) хозяйств, а также участки в границах застроенной территории, по которой заключён договор о развитии.[3]

Базовый областной закон о земельных отношениях — от 13 декабря 2005 года № 192-З — при этом никуда не делся и переписывался больше десятка раз: правками 2008, 2009, 2014, 2015, 2017, 2018, 2020, 2021, 2022 и 2023 годов.[2] Он лишь фиксирует, что участки предоставляет либо уполномоченный исполнительный орган области, либо органы местного самоуправления, а кто именно — определяет закон о перераспределении.

Градостроительная часть

Со временем к земле добавилось градостроительство. Отдельная статья областного закона о перераспределении вводит «агломерационные» полномочия: ради единых подходов при осуществлении градостроительной деятельности и развития потенциала Нижегородской агломерации, объединяющей Нижний Новгород, Дзержинск, Богородский и Кстовский округа, правительство области взяло на себя генеральные планы, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории, градостроительные планы участков, разрешения на строительство и на ввод в эксплуатацию, решения о комплексном развитии территорий.[3]

За муниципалитетами в этой части оставлены организация и проведение общественных обсуждений и публичных слушаний.[3]

Как менялись поправки

31 марта 2016 года при обсуждении поправок к закону о перераспределении депутаты Законодательного собрания проголосовали за норму, которую сами только что критиковали, и вернули градостроительные полномочия городам с населением свыше ста тысяч человек — но не Нижнему Новгороду. Спикер объяснил это усталостью зала; заметка «Коммерсанта» об этом эпизоде вышла под заголовком «Сбой в головах».[5]

15 декабря 2016 года Законодательное собрание в двух чтениях приняло закон о перераспределении градостроительных полномочий — за проголосовали 49 депутатов. По неразграниченным землям контроль остался у правительства области, за исключением участков под индивидуальное жилищное строительство, личные подсобные и фермерские хозяйства и сельхозпроизводство. Председатель профильного комитета Андрей Тарасов тогда признавал, что по неразграниченным землям «остаются проблемные вопросы»: участки под индивидуальное строительство попадают в ведение и муниципалитета, и области.[6]

Закон правился и дальше — в 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 и 2022 годах; изменяющий закон от 27 декабря 2022 года № 210-З перечисляет весь ряд предшествующих правок, а часть прежних норм помечена утратившей силу с 2017, 2023 и 2024 годов.[4]

Как сложилось двоевластие

Порядок, при котором городской землёй распоряжается область, сложился не одним решением, а цепочкой шагов. Осенью 2005 года главы местного самоуправления подписали с губернатором соглашения о совместном осуществлении полномочий в земельных отношениях, фактически передав право отвода участков областному правительству; у муниципалитетов остались наделы меньше двухсот квадратных метров.[7]

В июле 2006 года областное законодательное собрание после долгих споров приняло редакцию закона «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области», дававшую правительству области широкие права на участки, государственная собственность на которые не разграничена, — а это основная часть земель. Областная прокуратура сочла, что закон противоречит федеральному: по Земельному кодексу право региона распространяется только на административный центр субъекта, то есть на сам Нижний Новгород, а не на все муниципальные образования. Поправки отменили, и главам местного самоуправления права вернули — всем, кроме нижегородского мэра.[7]

Итог и назвали двоевластием: область распоряжается городской землёй, а мэрия — подключением к коммуникациям, зонированием, техдокументацией и социальной инфраструктурой, без которых участок бесполезен. О такой развилке депутатов предупреждал председатель профильного комитета заксобрания Александр Сериков ещё при обсуждении поправок.[7]

Земля как деньги и власть

Спор шёл не о юридической схеме, а о доходе. Каждая новая городская власть начинала с пересмотра земельных отношений: мэр Вадим Булавинов, возглавив город в 2002 году, отменил часть распоряжений предшественников о выделении участков и расторг несколько десятков договоров с инвесторами — по оценке мэрии, заключённых кулуарно и невыгодно для города. Механизм при этом не изменился: решала близость застройщика к власти, а ценообразование оставалось непрозрачным.[7]

Отчисления городу за согласования и расселение доходили до четверти стоимости проекта — сверх цены самого участка; вдобавок застройщика могли обязать внести инвестиционный вклад: от благоустройства сквера до расселения жильцов и сноса ветхих домов. Пересмотром земельного права занялся и Валерий Шанцев, едва заняв пост губернатора в 2005 году: город становился привлекательным для инвесторов и по ценам на жильё шёл сразу за Москвой, Петербургом, Новосибирском и Екатеринбургом.[7]

Обещанное «единое окно», которое должно было сократить рассмотрение документов с нескольких лет до двух-трёх месяцев, положения не выправило: решение о выделении участка принимает инвестсовет при губернаторе, а зонирование, оформление и техдокументация остаются за муниципалитетом, у которого свои правила, и свои условия выставляют «Водоканал» и «Теплоэнерго».[7]

Правила игры понятны, но нередко трудновыполнимы. Инвестсовет при губернаторе принимает решение о предоставлении участка, а зонирование, оформление и выдача техдокументации — это уже полномочия муниципальной власти, которая действует по своим правилам.

— Татьяна Кормилицына, заместитель директора нижегородского филиала фирмы «Яковлев и партнёры», в интервью журналу «Эксперт», 2008 год

Источники

  1. consultant.ru — КонсультантПлюс — Статья 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (архив)
  2. nnovpravo.ru — Правовые акты Нижегородской области — Закон Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области»
  3. nnovpravo.ru — Правовые акты Нижегородской области — Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 197-З «О перераспределении отдельных полномочий»
  4. nnovpravo.ru — Правовые акты Нижегородской области — Закон Нижегородской области от 27 декабря 2022 года № 210-З о внесении изменений в закон о перераспределении полномочий
  5. Коммерсантъ (Приволжье) — Сбой в головах: депутаты Заксобрания и градостроительные полномочия (архив)
  6. МК — Нижний Новгород — Московский комсомолец в Нижнем Новгороде — Нижегородские муниципалитеты обрели право голоса и землю (архив)
  7. Галина Щербо, журнал «Эксперт» — Земельное двоевластие, № 11, 2008 год